Come distinguere le modifiche integrative e sostanziali

Un recente parere dell’Anac (13/2026) chiarisce quando una proposta di project financing può considerarsi validamente presentata ai fini dell’applicazione della disciplina transitoria introdotta dal decreto Correttivo al Codice dei contratti pubblici. Il nodo centrale riguarda la distinzione tra modifiche integrative e modifiche sostanziali, con effetti diretti sul regime normativo applicabile.

Il nodo della disciplina transitoria
L’Anac affronta un tema di forte impatto operativo per amministrazioni e operatori economici: stabilire quando un procedimento di project financing possa considerarsi “in corso” ai fini dell’applicazione della disciplina transitoria introdotta dal decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209, il cosiddetto Correttivo al Codice dei contratti pubblici. La questione non è soltanto formale. Dalla qualificazione del procedimento dipende infatti l’applicazione della versione originaria dell’articolo 193 del Codice oppure della disciplina modificata dal Correttivo. Il chiarimento arriva a seguito del quesito formulato da un Comune che aveva ricevuto, il 30 dicembre 2024, una proposta di concessione in finanza di progetto relativa all’efficientamento energetico e alla gestione dell’illuminazione pubblica. In seguito, il 23 gennaio 2025, il promotore aveva trasmesso una revisione del progetto con aggiornamenti economici che comportavano un incremento dei costi di circa il 15%. L’amministrazione chiedeva quindi all’Autorità se il procedimento dovesse essere considerato già avviato prima dell’entrata in vigore del Correttivo oppure se le modifiche introdotte successivamente configurassero una nuova proposta soggetta alla disciplina aggiornata.

La (ri)lettura dell’articolo 225-bis
L’Anac ricostruisce il quadro normativo partendo dall’articolo 225-bis, comma 4, del Codice dei contratti pubblici, introdotto proprio dal Correttivo. La norma stabilisce che le nuove disposizioni sull’articolo 193 non si applicano ai procedimenti di finanza di progetto già “in corso” al 31 dicembre 2024. Lo stesso articolo precisa che un procedimento può dirsi in corso quando:

- sia stata presentata una proposta di fattibilità da parte di un promotore;
- oppure l’ente concedente abbia pubblicato un avviso volto a sollecitare iniziative private.

Secondo l’Autorità, tuttavia, il semplice deposito di documentazione non è sufficiente. La proposta deve essere completa di tutti gli elementi richiesti dall’articolo 193, comma 3, affinché possa produrre effetti giuridici e beneficiare della disciplina previgente. L’interpretazione adottata punta a evitare utilizzi strumentali della norma transitoria e a garantire uniformità tra gli operatori economici.

Il principio della completezza documentale
Uno dei passaggi centrali del parere riguarda il requisito della completezza della proposta. Per l’Anac, una proposta di project financing può considerarsi validamente presentata solo se contiene integralmente la documentazione prevista dal Codice, tra cui:

- il progetto di fattibilità;
- la bozza di convenzione;
- il piano economico-finanziario asseverato;
- le caratteristiche del servizio e della gestione;
- i requisiti del promotore.

L’assenza anche di uno solo di questi elementi impedisce di qualificare la proposta come completa e, di conseguenza, di considerare il procedimento validamente avviato. Particolare rilievo viene attribuito al piano economico-finanziario asseverato, considerato dalla giurisprudenza il fulcro dell’intera operazione di partenariato pubblico-privato. La sua mancanza costituisce un vizio essenziale non sanabile mediante soccorso istruttorio. L’approccio adottato dall’Autorità rafforza quindi una lettura sostanziale della proposta di finanza di progetto: non conta soltanto la trasmissione formale dell’istanza, ma la sua effettiva idoneità tecnica, economica e amministrativa.

Modifiche di dettaglio e modifiche sostanziali
Il secondo profilo affrontato dal parere riguarda la distinzione tra modifiche integrative e modifiche sostanziali. Secondo l’Anac, se una proposta completa viene aggiornata con rettifiche che non incidono sugli elementi essenziali dell’operazione, il procedimento continua a essere disciplinato dalla normativa previgente. Al contrario, quando le modifiche alterano in modo significativo gli aspetti qualificanti della proposta, si configura una nuova iniziativa progettuale, soggetta quindi alla disciplina introdotta dal Correttivo.
Nel caso esaminato, l’Autorità evidenzia che l’incremento dei costi pari a circa il 15%, definito dallo stesso ente come “sostanziale”, sembra orientare verso la qualificazione della proposta aggiornata come nuova proposta. L’Anac evita comunque una conclusione definitiva sul caso concreto, rimettendo all’amministrazione la verifica dei presupposti fattuali.

I criteri operativi per enti e operatori
Dal parere emergono tre criteri interpretativi destinati ad avere impatto pratico sulle future procedure di partenariato:

- Completezza della proposta
Solo una proposta integralmente conforme all’articolo 193 può determinare l’avvio del procedimento.
- Rilevanza del momento temporale
Il procedimento è “in corso” solo se, prima del 31 dicembre 2024, è stata presentata una proposta completa e valida.
- Distinzione tra modifiche marginali e sostanziali
Gli aggiornamenti che incidono sugli elementi economici o progettuali essenziali possono determinare l’applicazione della nuova disciplina.

Si tratta di indicazioni rilevanti per le amministrazioni chiamate a gestire procedure avviate nel periodo di transizione tra vecchio e nuovo assetto normativo.

Le criticità applicative ancora aperte
Nonostante il tentativo di sistematizzazione, il parere lascia aperti alcuni margini interpretativi. Il principale riguarda la concreta individuazione del confine tra modifica di dettaglio e modifica sostanziale. Nella pratica operativa, infatti, non sempre è semplice stabilire quando un aggiornamento progettuale alteri realmente l’equilibrio dell’operazione. L’indicazione fornita dall’Anac sul possibile rilievo di un incremento economico del 15% rappresenta un parametro utile, ma non ancora sufficiente a definire criteri automatici o generalizzati. È quindi probabile che il tema continui a generare contenzioso e ulteriori richieste interpretative, soprattutto nei casi in cui le modifiche incidano contemporaneamente su aspetti economici, tecnici e gestionali.
Tisma